解决小产权房买卖问题的法律对策

小产权房哥哥    2022-05-09    80

原标题:解决小产权房买卖问题的法律对策

随着最近十几年各地房价飞涨,有购买需求的居民碍于购买能力的不足,纷纷将目光转向的特殊的小产权房。小产权房地处农村和城市交界,价格低廉,尽管没有法律保障,仍然吸引众多购买者。最近几年,小产权房发展速度越来越快,交易中产生的各种纠纷层出不穷。笔者认为,小产权房在农村的发展阻碍了城市化进程,尽快解决小产权房问题是当务之急。此外,法律对于小产权房交易行为的性质、相关争议点没有相关规定;在司法实践中也都认定小产权房买卖合同无效。为了深入研究小产权房买卖中的各种法律问题,本文首先通过引入案例、分析案例中的具体问题从而深入分析小产权房产生的制度、社会和直接原因;其次,为了探求小产权房买卖合同的效力,笔者从《物权法》、《宪法》等多个角度对合同的效力问题进行了分析,同时对其它的法律争议问题进行了探讨。最后,在研究分析的基础上对如何解决小产权房问题提出了自己的建议。笔者认为,小产权房不断地发展不仅有损法律权威,也不能保证民众的权益,同时会对农村集体土地的正常使用流转产生影响,这些都是城镇化背景下必须解决的问题。本文分别根据小产权房的产生原因和现有法律制度两个角度提出了建议,一方面期望从根源上解决小产权房,另一方面希望从现有角度遏制其发展,在相关法律制度完善之前作为过渡。

解决小产权房买卖问题的前提是城乡二元户籍制度的逐步转型

城乡二元户籍制度导致的身份差异是小产权房交易中的天然障碍。前面论述过我国特有的户籍制度导致了很多的待遇差异,它不仅是小产权房问题产生的根本原因,也是其他社会问题产生的原因。因此户籍改革是顺应时代要求的,也是时代发展的趋势。为了切实贯彻城乡一体化的方针,就必须要对户籍制度予以改革。但是,户籍制度改革并不是一朝一夕的事情,因为它存在了几十年,渗透进了我国的政治经济生活的方方面面,并不是简单地改变一下户口登记管理的方法。此外,改革应该有步骤、有条理,科学地进行。若是贸然改变,有可能会打乱稳定的城乡资源分配的格局,甚至会导致经济的突然瘫痪,破坏大好的发展局面。

本文以为,城乡二元户籍制度转型的第一步,应该先在事实层面上承认小产权房合法的地位,首先是因为小产权房已经在现实中大量存在了,更重要的原因是小产权房为实现城乡的一体化发展创造了客观人口分布的条件,有助于城乡户籍制度的改革:第一,小产权房的特殊地理环境为城市的居民提供了新的生活方式。在城市里居住的人一方面面临着沉重的生存压力,另一方面承受着喧嚣的生活环境。而小产权房地处城市和农村的交界处,很多城市居民认为在农村居住有助于放松心灵、改善身体健康,同时也能兼顾事业。他们想要生活在农村,但因为户口的限制不能安家置业。若是可以允许城市的居民真正取得小产权房的产权,不但可以满足城市居民的需要,还可以缓解城市的人口压力;第二,小产权房可以为农民提供额外的收入。农民一直是我国的弱势群体,一辈子靠土地生活,收入少且形式单一,若能通过小产权房交易实现财富增值,农民也有机会到城市中购买房产到城市中发展;第三,在一定程度上,小产权房是农村与城市间人才交流的枢纽。一些城市高素质居民通过小产权房交易实现人才向农村转移,有助于农村经济发展和文化水平的整体提高。毕竟,除了小产权房的原因,在农村与城市生活条件悬殊的当下,农村的青年人都走出农村生活,城市居民也不会愿意到农村发展的。假设国家承认小产权房交易并不限制交易,那么多年以后,城市与农村的联系越来越密切,双向流动越来越多。农村中居住着大量的城市居民,并且农村的经济也会大幅度增长,与城市的差距也会缩小。这就是为城乡二元户籍制度的改革创造了人口分布条件。这样过了一段时间,影响稳定且良好的时候,再将进行城乡户籍的统一,城市与农村之间无差别对待,那么小产权房问题也就从根本上解决了。

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建立农村建设用地自由流转制度

由于实现城乡二元户籍制度的改革是一个缓慢持续的过程,且改革的第一步是对小产权房的事实承认。若是建设用地能够自由流转,小产权不论在事实上还是法律层面上都是合法的。且实现建设用地的自由流转不是没有依据,我们可以根据平等原则,实现国有土地与农村集体“同地同权”。

2008《城乡规划法》正式施行了。虽然与《城市规划法》只有一字之差,但体现的是城乡统一的法律体系的建立。此外说明了中国正在努力打破城乡二元结构,从而进入城乡一体规划时代。[24]内容也不是简单的合并,而是基于城乡协调发展的考虑,提出了城乡统筹概念,目的在于打破城乡分离格局,有助于城乡经济的可持续发展。以此可以让更多的民众享受经济发展的成果。[25]

《城乡规划法》在某种程度上是实现农村建设用地自由的机会。根据《城乡规划法》,全部的城乡规划都将会被统一纳入法律的管理,包括乡规划和镇规划、城镇体系规划、村庄规划和城市规划。[26]主旨是为了改善人居环境,协调城乡空间布局。但是,目前的农村集体土地无法自由流转的现状不仅使得城乡经济协调发展难以实现,也限制了城乡一体化发展。所以,必须克服这一个困难才能实现目的。

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农村建设用地自由流转的条件

建立农村集体土地自由流转制度,需要符合以下几个条件:

一、这里的建设用地应该是经过法定程序的,即经过了使用批准而取得的。不包括耕地和其他集体土地。 二、必须符合年度建设用地控制计划。即在时间上和规模上要与土地利用总体规划符合,不得无序发展、前松后紧。

三、 要符合土地利用的总体规划。土地利用规划是进行土地管理和城乡建设的依据,是切实贯彻“珍惜保护耕地”的国策的体现。从区域上来看,必须符合土地利用总体规划,即应该在农民聚居的居民点或者城镇建设用地规划区,禁止随意流转,各行其是。

四、 符合用途管理要求。在集体土地的使用权确定了以后,土地用途未经批

准不得改变。实际上,许多的省和市开始试行城乡统筹规划办法,根据不同的情况进行集体建设用地使用权自由流转地试点工作,分别依据各地不同情况制定了不同的规范性文件。这些措施的出台为农村土地流转奠定了基础,最终可能会打破土地二元结构并上升到法律层面,给予法律认可。

五.自由流转建设用地之后要进行公示、办理权属证书和土地登记。这是《土地管理法》所规定的。因此,可以自由流转的农村集体建设用地一定要具有合法的用地手续,必须依法办理土地登记手续并领取土地权属证书。

六、自由流转的建设用地上没有权属纠纷。这样不会导致流转后有法律矛盾产生。

构建和完善城乡住房保障制度

建立农村住房保障体系

虽然城市住房保障体系 不够完善,但它或多或少地救济了一部分城市居民。但我国根本没有建立农村住房保障体系。农村人口的居住权生存权同时得不到城市和农村住房保障制度的保证。相关法律仅仅有在成都出台的试行规定:农村的人口在符合法律规定的情况,可以申请廉租房等其他保障性住房。仅仅一个地方的试行规定,并不代表农村住房保障制度已经开始建立。

这种情形的产生是由我国农村宅基地使用权的制度特性决定的,凡是本集体经济组织的成员都可以按照一家一户原则,在自己的宅基地上建造房屋给自己居住,保证家家户户都有房屋居住。因此从未考虑过农村的住房保障问题;此外,我国的现状仍然是农村占了大部分,城市只是小部分,众多农村人口的住房保障对国家来说是一个巨大的支出,[27]可能入不敷出。故而对于农村住房保障,国家没有制定相关法律法规。但是,随着这几年小产权房越来越热,大量的农民失去了土地,且小产权房价格低廉,这些利润根本不足以解决农民的住房问题。大量农民失去土地后选择到城市艰难生存,或者在农村形成无田可种、无证社保和无岗就业的局面。然这这些城市流民进一步刺激小产权房发展。笔者认为,随着城市化的推进,农村和城市之间的流动越来越多,不再像以前那样泾渭分明。保障失地农民的生存权、构建农村基本的生活保障制度并建立农村住房保障体系已经迫在眉睫。一部分的学者认为,应该先构建土地为主的住房保障体系,伴随着城镇化工业化的发展,逐步过渡为社会保障制度。总之,尽快建立农村住房保障体系是主流的观点。[28]此外,农村住房保障体系的建立不是是一朝一夕的事情,如何在巨大财政压力下合理构建农村住房保障体系,这是当下重点关注的现实问题。构建农村住房保障体系能够保障维护农民合法权益、减少失地流民,在稳定社会的同时也能为我国的城乡二元结构提供改革建议和必要保证。

5.3.2完善城市住房保障体系

住房保障制度一项各国普遍采用的公共政策。它的目的是为了实现对社会成员基本人权的保障,包括居住权、生存权等等,以此来维护社会的稳定和保障社会的公平。目前我国的相关政策意见提出了建立经济适用房和廉租房两种类型的保障房,为了解决在城市中艰难生存的最低收入家庭和相对低收入家庭的住房困难。但是该依据是以国务院出台的通知的形式存在的,它的具体制定内容并不完善,也缺乏一定法律基础。因此在执行的过程中,由于该文件不包括具体的执行方案,因此地方政府往往会采取各种各样的行政依据和行政手段,其效果自然就不尽如意。此外,我国的社会住房保障立法具有滞后性,己经不能完全地适应市场经济以及改革开放的需要了。一直到现在都未曾有一部与保障城乡住房相关的法律。反而地方立法不统一,法律体系不完整,管理一片混乱。

从我国的社会现状来看,城市住房的保障系统已经急需完善了,具体问题有供不应求、价格较高、面积过大和配套设施简陋等等,导致许多的中低收入家庭并不能实际地享受到该保障制度。正是因为中低层收入者难以参与到住房保障系统中去,他们才不得不铤而走险去购买廉价的小产权房。为了能够有效遏制小产权的产生与发展,并且同时保障中低层收入者享有的居住权,达到人人有所居的目的,完善城市住房保障体系刻不容缓。

先是加强这方面的立法工作并对各地立法进行统一和规范,然后出台统一的城市住房保障法律。其次应该增加保障性住房的面积、加大保障性住房的力度和数量。国外相关数据显示,当城镇住房的套户比例达到1.1:1时,住房的供求关系才能达到基本的平衡,而我国的住房保障面积还远远没有达到这个要求。 为保障实现中低收入者的生存权,国家一方面要尽快完善相关法律体系;另一方面政府应当加大市场的供给,分别在财政和政策上都加大力度,对建设保障性住房进行扶持,同时加强保障性住房的规模,尽量能够满足那些中低收入者的居住需求。法律层面和现实层面两者相结合,才可能减少小产权房的购买数量,遏制其发展,从而从侧面解决小产权房泛滥的现象,维护社会秩序。

[pagebreak]从现有法律制度解决小产权房权益保护问题

有限地承认小产权房买卖合同的有效性

小产权房在实践中的大量交易产生层出不穷的问题与当前相关法律法规的滞后性之间的冲突导致交易纠纷一直无法解决,在相关法律法规完善之前,如何从现有的法律制度解决这些纠纷、保护权益是当下的任务之一。尽管小产权房不具有法律性,相关法律也没有明确将它纳入调整对象中。但中国房地产的特性使得小产权房的交易屡禁不止,[30]由此产生的交易上纠纷难以解决。若是能够一定程度上解决这些纠纷,不但可以为司法实践提供一些借鉴,而且可以为以后的立法工作提供启发和引导。

本文通过引出一个案例,并且对其就行了论述和分析,从而以期为小产权房纠纷的问题提出一个解决的建议。从案例的分析论述中得出的结论是,从《合同法》角度,小产权房买卖交易违反了法律的强制性规定,属于合同无效的情形。但是从《物权法》的角度合同无效的依据明显不符合物权法的平等保护原则,同时也不符合宪法的精神。 笔者认为,综合来看,首先双方交易过程中已经满足了合同中最重要的两个原则,即意思自治和等价交换原则。也就是说,交易双方在签订合同的时候意思表示真实。因此,对于双方达成合意的部分应当予以认可,承认协议是有效的。至于违反法律的强制性规定,由于这个法律依据并不符合物权法和宪法的精神,因此不应该直接认定合同无效,可以通过处罚的方式来保证该条文的权威性。即先承认合同有效,再对交易双方进行处罚。这样做的好处在于既可以维持市场交易的稳定性,又可以大量减少小产权房所交易产生的纷争,最重要的是承认合同的有效性之后,也符合《合同法》中的诚实信用原则。但是,如果交易的小产权房是建造于农用地上的,明显违反了耕地保护原则,若是因为这导致所购买的房屋被强制拆除,那么可以承认合同有效后认定房屋的出售方构成合同违约,购房者可以要求其承担违约责任。

针对不同类型的小产权房采用不同方式解决

小产权房是修建在农民集体土地之上的。农村集体土地按用途分为三种:集体建设用地、农用地和未利用地。集体建设用地又可以分为宅基地、集体企业经营用地、农村集体公益和公共用地,[31]其中建造小产权房最多的集体建设用地为宅基地。因此,可以把小产权房分成三类分别根据不同的特点解决。

第一种是建设在农用地上的小产权房,依据《土地管理法》的规定,农用地是指直接用于农业生产的土地。同时《土地管理法》第三条确定了切实保护耕地、合理利用土地的基本国策。同时在第四条规定:“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”粮食问题是国之根本,关乎社会的稳定和国家安全,所以耕地保护在我国尤为重要。因此,针对建立在农用地上的小产权房不仅违法,而且应当全部拆除。

第二种是建设在宅基地上的小产权房。根据法律规定,宅基地是农村建设用地的一种,符合乡村发展规划以及用地规划,同时取得了相应的审批手续,集体经济组织的成员根据“一户一宅”的原则可以在宅基地上建造自己的房屋,农民若将房屋卖给集体经济组织成员之外的人,将不能再次申请宅基地使用权,因此这种小产权房出现的比较少。此外还有一种村集体经济组织统一规划空闲的宅基地,统一开发所建的房屋,将其出售给集体经济组织以外的居民,这也为建设小产权房提供了便利和条件。这一类小产权房可以经过政府改造。

第三种是建设在其他的建设用地上的小产权房。这一类小产权房也分为两种,一是该房屋的建设未取得任何的审批手续。二是取得了乡村建设规划许可证,并且按照规划的要求进行建设的房屋。这一类小产权房转正的方式也是由政府进行改造。

对于现存的以及新增加的小产权房按照以上三种分类分别进行处理。其中由政府改造的小产权房可以转化为廉租房,人才房和经济适用房。在新型城镇化的背景下,不仅可以完善城市与农村的住房保障制度。对大城市来说,可以留住更多的人才,促进经济的发展。

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通过政策试点的方式推进小产权房的转正

政府几年前开始陆陆续续地出台关于如何规范小产权房的政策,各地也开始对小产权房进行了一系列的规范措施,比如深圳将小产权房纳入到保障房的范围等,这些转正措施尽管作用是好是坏尚不明确,但能够为小产权房以后的走向提供资料,尤其是试点政策,是解决小产权房制度准备的探路石。

深圳试点方案里规定了原村民可以根据“一户一栋”原则申请转正,只要建筑面积小于480平方米,然后补缴对应的公告里的基准地价的10%就可以将小产权房转成商品房性质的房产。若是多栋中的两栋,只要符合规划并补缴20%与25% 地价和罚款后,也能转化为商品房性质的房产。目前试点针对的对象只是“原村民”的私房,也就是说只有本地村民建造的房屋可以进行确权之后给予正式入市的资格,而外来得建房行为仍然是违法的,将受到严厉处罚,毕竟要把小产权房全部转正实施性不强,即使全部转正也要逐步进行。

尽管试点刚开始进行肯定会引发一系列蝴蝶效应,但相关政策的出现说明小产权房的发展已经引起了注意。笔者认为初步进行试点可以将影响力控制在一定的范围之内,有利于明确利弊,有利于找出最合适的方法。当然,不同地区的形势不同要具体实施的方案也有差别。但是,万事开头难,笔者认为政策试点是一个良好的开端。

强化监督机制明确各方责任

小产权房问题层出不穷的另一个原因是监管力度不够,政府虽然基于职能能够起到一定的管理作用,但由于政府工作不是完全公开的,具有一定的非公开性。所以监管力度不够,应当强化监督机制,加强监管力度来明确政府的责任。

强化监督机制明确责任不仅要求发挥各方的力量,还要求有惩罚机制。首先,人民群众是最真实的监督者,应鼓励人民积极反映违规情况并且提出自己的建议,村委会和乡镇政府要充分发挥中间作用,一方面把人民群众的意见反映给政府,一方面联系国家政府,密切关注政府的应对并回馈给人民,以此起到监督作用。对于开发商的监督,应当根据《土地管理法》规定,监督他们是否履行了法律义务,承担了法律责任。而对于政府内部官员的监督,可以由监管部门进行,。要充分利用群众和媒体的力量,同时责罚相关的违法个人和部门对于出现违法的相关部门和个人。

其次,应该制定相应惩罚措施。对于那些执法不严、监管不力的现象,要严厉惩处。其中,如果涉及到国家公务员违法违纪的现象,应当按照规定交由相关的纪检部门处理,公务员违法违纪是根源问题,要予以重视。只有通过多种方式综合进行,才能更好地解决小产权房问题。

综上所述,在新型城镇化的背景下,由小产权房引发的法律问题不仅会产生不利影响,还会阻碍城市化进程。此外,小产权房涉及到农民、政府、城市居民等主体的利益平衡。最重要的是,小产权房会对我国的耕地保护制度、集体土地流转制度产生一定的影响。对小产权房的问题,不仅要探索它产生的根源进行解决,更要从现有的法律制度实现权益保护。只有两者相互结合,才能 “治标又治本”。首先,城乡二元户籍制度的逐步转变可以从根源上解决身份问题,使得交易行为合法。其次建设集体土地自由流转制度,从平等原则分析其可行性。再次,建立完善城乡保障制度可以解决住房难问题。

从现有法律角度权益保护问题是为了达到利益主体之间的平衡,保护弱者的权益,方法是为了使其合法化。首先有限地承认合同的有效性,然后区别不同类型的小产权房,除了禁止使用耕地外,其他类型的小产权房也必须尽快确定使用条件,从而赋予其合法化。再次,政策转正小产权房也可以使其合法化,最后在合法化的过程中必须加强监督,明确责任。如果小产权房的问题能够得到妥善解决,可以解决很多社会问题,比如有利于打破城乡二元结构,促进城乡一体化。也可以解决住房问题,对房价有抑制作用,促进市场平衡发展。笔者的研究还有许多不足之处,希望改进之后能够让研究更加有意义。

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